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“屏峙青山翠色新，晴嵐一帶橫斜曛。尋幽遠(yuǎn)出潼川上，幾處煙村鎖白云。”清朝著名詩(shī)人淡文遠(yuǎn)在《秦嶺云屏》中所描寫(xiě)的秦嶺勝景如今隨著《西安市礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2006年~2020年）》的實(shí)施和秦嶺北麓礦山專(zhuān)項(xiàng)整治工作的開(kāi)展，已開(kāi)始逐步展現(xiàn)在世人面前。

“這是我們堅(jiān)持‘既要金山銀山，又要綠水青山’、加強(qiáng)礦山整治和礦山地質(zhì)環(huán)境治理、實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)果。”談到這幾年來(lái)秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境的變化，西安市國(guó)土資源局局長(zhǎng)田黨生感觸頗深地說(shuō)。

小礦種創(chuàng)出“大經(jīng)驗(yàn)”

西安市礦產(chǎn)資源較為豐富，多為非金屬礦種，具有規(guī)模小、礦點(diǎn)多的特點(diǎn)，不易集中開(kāi)發(fā)和管理。盡管黃金、建材類(lèi)非金屬礦產(chǎn)以及地?zé)帷⒌V泉水等資源的開(kāi)發(fā)利用對(duì)全市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及旅游賓館等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用，但從總體上看，礦業(yè)還不是西安市的支柱產(chǎn)業(yè)，在全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中仍處于從屬地位。另一方面，西安作為我國(guó)西部特大型城市和聞名世界的四大古都之一，是國(guó)家重點(diǎn)旅游城市，名勝古跡、古文化遺址眾多,生態(tài)環(huán)境必須得到有效保護(hù)，秦嶺北麓要建設(shè)較多生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)和森林公園。因此，如何在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源，成為了西安市急需破解的難題之一。

“礦業(yè)雖然在西安市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所占比重很小，但其作用不可小覷。”該市國(guó)土資源局總工程師毛忠安介紹說(shuō)，西安這幾年的城市發(fā)展需要大量砂石粘土等建材類(lèi)資源的支撐，尤其是地?zé)豳Y源，更是為古都西安的旅游產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。

規(guī)劃是龍頭。要把“在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)”要求落到實(shí)處，既能管好用好資源，又能保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，就必須頂層設(shè)計(jì)，從規(guī)劃抓起。為此，西安市國(guó)土資源局2008年開(kāi)始編制磚瓦粘土和秦嶺礦山兩個(gè)規(guī)劃，并經(jīng)過(guò)調(diào)研論證，提出規(guī)劃藍(lán)本。2009年3月23日，市政府首先發(fā)布了《西安市磚瓦粘土資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃（2006年~2020年）》。隨后，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，市政府又于2010年6月3日發(fā)布實(shí)施了《西安市礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2006年~2020年）》。該規(guī)劃堅(jiān)持保護(hù)秦嶺生態(tài)環(huán)境優(yōu)先原則，突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則，劃定了10個(gè)禁止開(kāi)采區(qū)、9個(gè)限制開(kāi)采區(qū)和12個(gè)適度開(kāi)采區(qū)。同時(shí)，該市還編制實(shí)施了市級(jí)和區(qū)縣級(jí)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，總的原則偏重于“限”和“禁”；編制了《西安市礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃（2010年~2020年）》，劃分了重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)和一般治理區(qū)。

“我市高度重視秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，采取最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約政策，為秦嶺生態(tài)保護(hù)投入了大量人力和物力。在秦嶺北麓礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方面，我們堅(jiān)持‘在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，以保護(hù)為主’的原則。”田黨生介紹說(shuō)，他們強(qiáng)化了礦業(yè)權(quán)設(shè)置審查，嚴(yán)格控制了礦權(quán)數(shù)量，加大了礦山整頓力度。據(jù)了解，該市所有礦業(yè)權(quán)設(shè)置審批均以環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告及環(huán)保部門(mén)的意見(jiàn)為前置條件，對(duì)于未到期的老礦山，將原先的“采選合一”改變?yōu)榱?ldquo;采選分離”，減少了礦業(yè)生產(chǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。并且，他們還停止在西安水源地、秦嶺黑河流域新設(shè)采礦權(quán)，關(guān)閉了一批生產(chǎn)方式粗放、嚴(yán)重破壞環(huán)境的采石礦山。2004年之前，全市秦嶺北麓有采礦權(quán)106個(gè)；經(jīng)過(guò)數(shù)次礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)秩序治理整頓和日常嚴(yán)格審批管理，到2014年年底，礦權(quán)數(shù)量已減少到61個(gè)，其中探礦權(quán)21個(gè)、采礦權(quán)40個(gè)，采礦權(quán)數(shù)量較2004年減少了63%。

除了加強(qiáng)礦山整頓之外，該市國(guó)土資源局還強(qiáng)力關(guān)閉了眾多占地面積大、破壞耕地嚴(yán)重的磚窯。目前，灞橋區(qū)、閻良區(qū)范圍內(nèi)的老舊磚瓦窯已全部關(guān)閉，并通過(guò)增減掛鉤解決了部分新增建設(shè)用地的指標(biāo)問(wèn)題。同時(shí)，該局積極推進(jìn)礦產(chǎn)資源規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化開(kāi)發(fā)利用，在長(zhǎng)安區(qū)、臨潼區(qū)積極推廣隧道窯技術(shù)，建成了高效節(jié)地的魏寨新型建材基地和示范企業(yè)。

特別是2013年10月《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》實(shí)施后，該局更是積極貫徹落實(shí)，研究進(jìn)一步加強(qiáng)探礦權(quán)管理的措施，于2014年3月印發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)探礦權(quán)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出全市探礦權(quán)在2017年年底前結(jié)束探礦工作，提交勘探報(bào)告；具備條件的，可依法申請(qǐng)?zhí)睫D(zhuǎn)采（探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)）；未提交勘探報(bào)告的，不再保留探礦權(quán)。按照這一目標(biāo)，西安地區(qū)探礦權(quán)將于2018年全部有序退出。

2014年3月，陜西省國(guó)土資源廳在西安市召開(kāi)全省礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，將該市粘土砂石礦節(jié)約集約利用礦產(chǎn)資源的做法總結(jié)為小礦種大管理的“西安經(jīng)驗(yàn)”向全省推廣。同年5月，省國(guó)土資源廳下發(fā)《關(guān)于推廣西安市長(zhǎng)安區(qū)戶縣工作經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)全省砂石粘土礦山整合工作的通知》，要求全省各地市學(xué)習(xí)借鑒“西安經(jīng)驗(yàn)”。

與此同時(shí)，相關(guān)區(qū)縣政府及市級(jí)相關(guān)部門(mén)自2014年下半年以來(lái)，采取強(qiáng)有力措施，對(duì)存在問(wèn)題的礦山進(jìn)行停產(chǎn)整頓，加大了秦嶺北麓礦山清查治理的力度。臨潼區(qū)、長(zhǎng)安區(qū)政府組織對(duì)秦嶺峪口采砂采石開(kāi)展拉網(wǎng)式排查，對(duì)所有已經(jīng)關(guān)閉的采礦點(diǎn)進(jìn)行全面復(fù)查；灞橋區(qū)、未央?yún)^(qū)、高陵縣政府強(qiáng)力打擊河道非法采砂、毀田挖砂行為；藍(lán)田縣政府對(duì)全縣礦山停產(chǎn)整頓，逐個(gè)審核礦山開(kāi)采手續(xù)；周至縣政府對(duì)采礦證到期、資源枯竭的駱峪2個(gè)石英石礦山實(shí)施關(guān)閉，拆除廠房和設(shè)備；戶縣政府明確全縣不再設(shè)立新的礦權(quán)，對(duì)手續(xù)不全的礦山停產(chǎn)整頓，責(zé)令限期補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。目前，全市已確定關(guān)停礦權(quán)13個(gè)，其中采礦權(quán)9個(gè)、探礦權(quán)4個(gè)。

以整合促整治保“雙增”

雖然西安在礦產(chǎn)資源管理方面做了大量工作，實(shí)現(xiàn)了礦業(yè)開(kāi)發(fā)秩序的穩(wěn)步好轉(zhuǎn)，促進(jìn)了秦嶺地區(qū)的生態(tài)保護(hù)。但是，由于歷史原因，以及西安城市建設(shè)對(duì)建材的持續(xù)需求，全市石料類(lèi)礦山數(shù)量多、布局散、規(guī)模小、工藝落后的狀況還沒(méi)有得到根本改變。

“結(jié)合秦嶺生態(tài)保護(hù)和國(guó)家在礦產(chǎn)資源利用方面的新要求，我們必須采取強(qiáng)力措施，以整合促整治，壓縮礦山數(shù)量，提升開(kāi)采工藝，推動(dòng)環(huán)保跟進(jìn)，走規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化之路，從總體上減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。”田黨生說(shuō)，今年1月，陜西省政府印發(fā)了《關(guān)于深入開(kāi)展開(kāi)山采石專(zhuān)項(xiàng)整治，切實(shí)加強(qiáng)采石場(chǎng)管理的通知》。根據(jù)省政府通知精神，該市迅即研究制訂了《西安市秦嶺北麓礦山專(zhuān)項(xiàng)整治方案》。

“我們要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，正確處理資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)二者關(guān)系，以資源整合為突破口，以提高節(jié)約集約化水平為方向，制定更加嚴(yán)格的秦嶺北麓礦產(chǎn)資源限制開(kāi)采、逐步關(guān)停的路線圖和時(shí)間表。通過(guò)努力，力爭(zhēng)達(dá)到礦山數(shù)量和礦區(qū)面積‘雙減’、礦山產(chǎn)出效益和生態(tài)恢復(fù)面積‘雙增’的目標(biāo)。如此以來(lái)，既能維護(hù)好礦業(yè)開(kāi)發(fā)秩序，又能保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，還能滿足城市建設(shè)對(duì)建材類(lèi)資源的需求。”田黨生表示。

《西安市秦嶺北麓礦山專(zhuān)項(xiàng)整治方案》就是在這樣的背景下提出的。在方案制訂過(guò)程中，他們充分聽(tīng)取了秦嶺礦山所在地的藍(lán)田縣、戶縣、周至縣3個(gè)縣政府的意見(jiàn)，征求了市委宣傳部、市財(cái)政局、市環(huán)保局、市林業(yè)局、市安監(jiān)局、市秦嶺辦、市政府法制辦等20個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)，并做了相應(yīng)修改。3月26日，岳華峰常務(wù)副市長(zhǎng)召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，對(duì)方案進(jìn)行了討論研究，并做了進(jìn)一步修改完善。3月31日，董軍市長(zhǎng)主持市政府第105次常務(wù)會(huì)議，研究審議并原則通過(guò)《西安市秦嶺北麓礦山專(zhuān)項(xiàng)整治方案》。4月13日，市政府辦公廳以市政辦發(fā)[2015]25號(hào)文件印發(fā)該方案。

該方案以嚴(yán)守秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，適當(dāng)兼顧了城市建設(shè)對(duì)礦產(chǎn)資源的基本需求。方案提出的目標(biāo)具有可操作性，通過(guò)各區(qū)縣政府的努力和市級(jí)相關(guān)部門(mén)的支持是可以實(shí)現(xiàn)的。可以說(shuō)，西安礦山整治，社會(huì)高度關(guān)注，各方熱切期待，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。4月21日，西安市政府新聞辦公室召開(kāi)媒體通報(bào)會(huì)，向社會(huì)公布了《西安市秦嶺北麓礦山專(zhuān)項(xiàng)整治方案》，自此拉開(kāi)了西安市整治秦嶺北麓礦山的序幕。

事實(shí)上，西安市政府組織開(kāi)展的這次專(zhuān)項(xiàng)整治工作，很好地體現(xiàn)出了保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系。該市整治方案要求，要堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)優(yōu)先、屬地管理為主、依法穩(wěn)步推進(jìn)和節(jié)約集約利用4個(gè)原則；在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)上，要算大賬、長(zhǎng)遠(yuǎn)賬、整體賬、綜合賬，不能因小失大、寅吃卯糧、急功近利，應(yīng)按照“山青、水凈、坡綠”的目標(biāo)，不斷推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)；在資源開(kāi)發(fā)方面，要求從現(xiàn)在起，全市礦山數(shù)量只減不增，對(duì)現(xiàn)有礦山通過(guò)關(guān)閉一批、整合一批、提升一批等方式，堅(jiān)決把礦山數(shù)量壓下去，積極穩(wěn)妥推進(jìn)礦山整治。

對(duì)整治的總體目標(biāo)，方案中也有明確體現(xiàn)：一是取締所有違法勘查開(kāi)采行為；二是從現(xiàn)在起，使秦嶺北麓礦權(quán)數(shù)量只減不增；三是重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、沿山面坡及交通干道可視范圍內(nèi)不得進(jìn)行礦山開(kāi)采活動(dòng)，最終以礦權(quán)數(shù)量逐步減少、有序退出為目標(biāo)。而這也與國(guó)土資源部等部委聯(lián)合開(kāi)展的資源整合總體要求一致。

為了確保此次整治工作順利推進(jìn)，該市還明確了整治階段和任務(wù)：近期階段，也就是在2015年年底前，將違法勘查開(kāi)采行為全部取締到位，使采礦權(quán)減少到30個(gè)以下、探礦權(quán)減少到15個(gè)以下，礦權(quán)減少率為22%；中期階段，即到2016年年底前，將采礦權(quán)減少到19個(gè)以下、探礦權(quán)減少到9個(gè)以下，礦權(quán)減少率為54%，并于2018年年底前，使探礦權(quán)全部退出，礦權(quán)數(shù)量減少率為68%；遠(yuǎn)期階段，即到2020年年底前，將采礦權(quán)控制在17個(gè)以?xún)?nèi)，達(dá)到國(guó)家級(jí)綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，全市礦山數(shù)量比2014年減少72%。

依法規(guī)范促共贏

為了促進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)整治工作，方案還因礦制宜，針對(duì)各個(gè)不同礦種制定了相應(yīng)的措施。對(duì)于現(xiàn)有金屬、能源類(lèi)礦山，以退為主。凡資源儲(chǔ)量接近枯竭、綜合利用率低的礦山，勸其退出，并對(duì)礦山環(huán)境恢復(fù)治理后予以關(guān)閉；雖有資源儲(chǔ)量，但開(kāi)采方式落后、礦山環(huán)境恢復(fù)治理不到位的，給予半年寬限期促其整改，若達(dá)不到要求，對(duì)礦山環(huán)境恢復(fù)治理后予以關(guān)閉；有資源儲(chǔ)量且能做到采選分離、“邊生產(chǎn)，邊治理礦山環(huán)境”的，要提升環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，由區(qū)縣政府從礦區(qū)生態(tài)環(huán)境影響、企業(yè)履行開(kāi)采與保護(hù)責(zé)任、對(duì)地方和社會(huì)貢獻(xiàn)以及資源儲(chǔ)量等方面進(jìn)行全面評(píng)估，在資源儲(chǔ)量評(píng)估確定的服務(wù)年限到期后，對(duì)礦山環(huán)境恢復(fù)治理后予以關(guān)閉。

同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有建筑石料礦山，以整合壓縮改造提升為主，堅(jiān)決減少此類(lèi)礦山的數(shù)量，對(duì)年生產(chǎn)規(guī)模10萬(wàn)立方米以下的采石企業(yè)全部予以關(guān)閉。戶縣、藍(lán)田縣、周至縣可以各布局1個(gè)~2個(gè)年產(chǎn)百萬(wàn)立方米以上的現(xiàn)代化建筑石料礦山，按照綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化開(kāi)采。

對(duì)現(xiàn)有其他非金屬礦山，除保留個(gè)別具有地方特色的礦種（如藍(lán)田玉、水泥用大理巖等）外，以退出為主。在采礦許可證到期后不再延續(xù)，對(duì)礦山環(huán)境恢復(fù)治理后予以關(guān)閉。

對(duì)現(xiàn)有探礦權(quán)，以退出為主?，F(xiàn)勘查階段為普查的探礦權(quán)，延續(xù)時(shí)均應(yīng)提高到詳查階段；現(xiàn)勘查階段為詳查的探礦權(quán)，原則上不予延續(xù)，到期后提交詳查報(bào)告。詳查報(bào)告的資源儲(chǔ)量達(dá)到最低開(kāi)采規(guī)模和最低服務(wù)年限要求，并符合相關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定可轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，不符合相關(guān)規(guī)定的，予以注銷(xiāo)。按上述要求，2017年年底前全市探礦工作將全部結(jié)束，2018年探礦權(quán)將全部有序退出。

“專(zhuān)項(xiàng)整治并不是一棍子把礦山企業(yè)都打死，這也不是科學(xué)發(fā)展的表現(xiàn)，也不符合生態(tài)保護(hù)的初衷。”談到整治工作，田黨生表示，我們必須進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，堅(jiān)決摒棄把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展對(duì)立起來(lái)的片面化、絕對(duì)化觀點(diǎn)，科學(xué)把握生態(tài)和發(fā)展辯證統(tǒng)一的關(guān)系。國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始積極推進(jìn)綠色礦山、和諧礦區(qū)建設(shè)，要求礦山以實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源集約利用為核心，做到開(kāi)采方式科學(xué)、生產(chǎn)工藝先進(jìn)、企業(yè)管理規(guī)范、礦區(qū)生態(tài)環(huán)保、礦區(qū)社會(huì)和諧，總體目標(biāo)是“開(kāi)礦一處，造福一方；開(kāi)發(fā)一點(diǎn)，保護(hù)一片；礦區(qū)和諧，科學(xué)發(fā)展”，努力達(dá)到資源開(kāi)采與生態(tài)環(huán)境保護(hù)共贏的局面。這是礦產(chǎn)資源管理的奮斗目標(biāo)。

實(shí)際上，礦山企業(yè)科學(xué)合理的開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)周邊環(huán)境影響不大，有的甚至還能改善和重塑生態(tài)。當(dāng)開(kāi)采進(jìn)行到一定階段后，企業(yè)按照礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案對(duì)邊坡、臺(tái)階進(jìn)行覆土、綠化、恢復(fù)植被，植被破壞問(wèn)題將逐步得到解決，甚至可以提升景觀。從國(guó)內(nèi)外一些成功的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通過(guò)“邊開(kāi)采，邊治理”和生態(tài)環(huán)境修復(fù)，可以將礦山建設(shè)成礦山公園，成為旅游景點(diǎn)，轉(zhuǎn)化為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

正緣于此。2015年1月，陜西省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入開(kāi)展開(kāi)山采石專(zhuān)項(xiàng)整治，切實(shí)加強(qiáng)采石場(chǎng)管理的通知》規(guī)定，新建采石礦山生產(chǎn)規(guī)模不得低于10萬(wàn)噸/年，年產(chǎn)10萬(wàn)噸以下采石場(chǎng)要逐步關(guān)停。到2020年，關(guān)中地區(qū)每個(gè)縣保留1家~3家、陜北每個(gè)縣3家~5家、陜南每個(gè)縣5家~7家采石企業(yè)。

“開(kāi)展礦山整治，首先是把礦山數(shù)量減下去。同時(shí)，礦山整治也不是一下子將礦山全部關(guān)閉。建筑石料類(lèi)礦山對(duì)支撐城市建設(shè)，以及滿足基礎(chǔ)設(shè)施和建筑市場(chǎng)需求必不可少，起著不可替代的作用，因此現(xiàn)階段還有必要保留少量礦山。”4月21日，西安市政府副秘書(shū)長(zhǎng)宓維新在西安市秦嶺北麓礦山專(zhuān)項(xiàng)整治工作新聞通報(bào)座談會(huì)上也表示，該市礦山整治方案貫徹了陜西省人民政府辦公廳《關(guān)于深入開(kāi)展開(kāi)山采石專(zhuān)項(xiàng)整治，切實(shí)加強(qiáng)采石場(chǎng)管理的通知》的要求，將整治范圍從采石礦山擴(kuò)大到包括金屬類(lèi)礦山在內(nèi)的所有礦山，而且提高了礦山設(shè)置門(mén)檻。