建設項目壓覆礦產(chǎn)資源應如何進行補償？
2021年01月06日 8:50 4325次瀏覽 來源： 中國有色網(wǎng) 分類： 地質礦業(yè)
礦產(chǎn)資源壓覆補償糾紛是最常見的礦業(yè)權糾紛，一方面是因為建設項目壓覆礦產(chǎn)資源較為普遍，另一方面法律對壓覆補償標準規(guī)定不夠明確，導致壓覆雙方認識不一、爭議不斷。所謂的建設項目壓覆礦產(chǎn)資源，是指在進行鐵路、公路、工廠、水庫、輸電線路、油氣管道、大型建筑物等工程建設時，壓覆一定規(guī)模的礦產(chǎn)資源，并導致其無法開發(fā)而失去利用價值。對于已設立探礦權或采礦權（以下統(tǒng)稱“礦業(yè)權”）的礦產(chǎn)資源，壓覆的后果通常是導致礦產(chǎn)資源開發(fā)價值降低甚至消失。筆者認為，根據(jù)物權保護的法律規(guī)定，建設項目壓覆礦產(chǎn)資源應當以礦業(yè)權財產(chǎn)價值為標準，給予礦業(yè)權人公平合理的補償。
一、
建設項目主體和礦業(yè)權人系平等民事主體，礦產(chǎn)資源壓覆糾紛屬于民事法律關系
項目建設主體開展鐵路、公路、工廠、水庫、輸電線路、油氣管道、大型建筑物等工程項目壓覆礦產(chǎn)資源，通常體現(xiàn)為礦業(yè)權人先設的礦業(yè)權與項目建設主體后取得的建設用地使用權之間，在一定空間和時間范圍上形成的沖突。此時項目建設主體與礦業(yè)權人之間屬于平等民事主體，雙方形成的礦產(chǎn)資源壓覆糾紛屬于民事法律關系。特別需要指出的是，即使是政府部門或者其成立的項目指揮部、辦公室等作為項目建設主體，此時政府部門及其臨時機構作為項目建設主體的角色是民事主體，并非履行行政管理職責，其實施的行為當然是民事行為，不屬于行政行為。所以，政府部門作為項目建設主體與礦業(yè)權人之間的礦產(chǎn)資源壓覆糾紛亦屬于民事法律關系。
建設項目是否壓覆礦業(yè)權取決于雙方意思自治。對于鐵路、公路、管道等建設項目壓覆礦業(yè)權的情形，我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源壓覆行政管理制度中不涉及對礦業(yè)權的征收征用，建設項目能否壓覆礦業(yè)權，取決于礦政管理部門的壓覆審批和礦業(yè)權人是否同意壓覆。同時，在礦業(yè)權人同意壓覆的情況下，建設項目是否會選擇壓覆某一礦業(yè)權，項目建設主體也會根據(jù)補償成本等各種因素綜合衡量。當項目建設主體與礦業(yè)權人就壓覆事宜達成一致，簽訂補償協(xié)議后，即形成項目建設主體對礦業(yè)權人的民事義務。對于未經(jīng)礦業(yè)權人同意的壓覆行為，則構成事實上的侵權行為，項目建設主體同樣需要承擔民事義務。
司法實踐中，人民法院將建設項目壓覆礦業(yè)權糾紛作為民事案件進行審理，案由通常確定為用益物權糾紛（探礦權糾紛、采礦權糾紛），或侵權糾紛（財產(chǎn)損害賠償糾紛）。2016年最高人民法院公布的10起礦業(yè)權民事糾紛典型案例，其中“云和縣土巖崗頭庵葉臘石礦與國網(wǎng)浙江省電力公司礦產(chǎn)壓覆侵權糾紛案”即為建設項目壓覆礦業(yè)權糾紛。
筆者也注意到，個別判例中將行政機關作為項目建設主體時產(chǎn)生的礦產(chǎn)資源壓覆糾紛，作為行政訴訟案件進行審理和判決，這實質上混淆了行政機關履行行政管理職責和作為項目建設單位實施民事法律行為的關系，錯誤認定事實和法適用法律，不利于平等保護礦業(yè)權人的合法權益。
二、
司法實踐中礦產(chǎn)資源壓覆糾紛存在不同的補償標準
因為對礦業(yè)權性質以及礦產(chǎn)資源壓覆糾紛認識不一，壓覆補償又缺乏明確的標準，所以在以往司法判例中對壓覆補償存在不同的裁判標準。
（一）按照礦業(yè)權人的直接損失進行補償
137號文件規(guī)定對礦業(yè)權人進行補償?shù)姆秶瓌t上包括礦業(yè)權價款及其它直接損失。江西、山東、河南、新疆等省份，按照137號文件確定的補償直接損失的原則，對建設項目壓覆礦業(yè)權的補償范圍進行了進一步規(guī)定。例如，江西省人民政府辦公廳關于進一步規(guī)范省重點建設項目壓覆礦產(chǎn)資源評估補償工作的通 知》（贛府廳字（2013）15號）規(guī)定：“省重點建設項目壓覆礦產(chǎn)資源的補償內(nèi)容，包括探礦權補償和采礦權補償兩個方面：探礦權以被壓覆的礦區(qū)范圍內(nèi)探礦權價款、實際投入的勘查投資及其他相關投入為依據(jù)補償；整個礦區(qū)或核心區(qū)域 被壓覆的，應按照取得該礦業(yè)權的全部投資為依據(jù)補償。采礦權補償由直接損失、出讓合同已繳價款組成。1．直接損失的補償。含所壓覆礦產(chǎn)資源分擔的勘察投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。礦山開采、加工開發(fā)等專用設備按市場評估價減去設備出讓價給予補償，通用設備按搬遷所產(chǎn)生費用給予補償。2．已繳價款補償。按礦業(yè)權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）給予補償。”
司法實踐中，最高人民法院在“豐寧長閣礦業(yè)有限公司、北京鐵路局物權保護糾紛上訴案”（（2017）最高法民終 724 號）民事判決書中認定，“壓覆礦產(chǎn)資源的補償范圍，應限于礦業(yè)權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款，以及所壓覆的礦區(qū)分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。”最高人民法院在“山西交通控股集團有限公司忻州北高速公路分公司、神池縣向陽石料購銷有限公司物權保護糾紛再審案”（(2019)最高法民申1285號）民事裁定書中認定，“參照137號文的規(guī)定，按照壓覆礦產(chǎn)賠償直接損失的原則進行處理，將向陽公司應獲得賠償損失的范圍認定為直接損失，扣除司法鑒定意見書中超出直接損失的評估價值”。
（二）按照礦業(yè)權人的直接損失加預期利潤進行賠償
直接損失加預期利潤的賠償方式，是以礦業(yè)權人的實際投入為基礎，同時考慮了勘查投資和采礦投資的行業(yè)利潤，但從性質上依然屬于基于礦業(yè)權人直接損失進行的補償。
《湖南省國土資源廳關于建設項目壓覆礦產(chǎn)資源補償有關問題的通知》第四條規(guī)定，補償內(nèi)容和標準分以下兩種情形：“1、壓覆國家出資并正在進行的地質勘查的探礦權或已探明資源儲量礦產(chǎn)地的，原則上按經(jīng)核實的工作量及現(xiàn)行預算標準計算的工作成本進行補償。2、壓覆非國家出資礦業(yè)權的，原則上按以下補償范圍和標準進行補償，具體補償由雙方協(xié)商確定。①被壓覆范圍礦業(yè)權的取得成本；②被壓覆范圍探礦權的勘查投資和行業(yè)投資平均利潤；③被壓覆采礦權開采投資加同類開采礦山行業(yè)投資平均利潤減已獲投資回報。”
最高人民法院在“唐山不銹鋼有限責任公司與唐山市宏文卑家店煤炭有限公司侵權損害賠償糾紛申請再審案”（（2014）民申字第690號）《民事裁定書》中認定：“評估公司作出鑒定意見為，不銹鋼公司共造成卑家店煤炭公司損失4159.2251萬元，已經(jīng)過雙方當事人當庭質證。評估公司出具《解釋說明》，確定《鑒定意見》中4159.2251萬元停產(chǎn)損失，系《停產(chǎn)通知》所述的儲水池、運料鐵路及大規(guī)模儲料壓覆造成卑家店煤炭公司2007年10月18日至2008年8月31日期間全部的正常經(jīng)濟利潤和非正常生產(chǎn)的維護費用。上述《解釋說明》也已經(jīng)雙方當事人質證，其程序符合法律規(guī)定。故一、二審法院采信《鑒定意見》作為對卑家店煤炭公司停產(chǎn)損失的定案依據(jù)并無不妥。”
（三）按照礦業(yè)權價值進行賠償
在市場經(jīng)濟條件下，礦業(yè)權價指的是礦業(yè)權的市場價值，即由具有法定資質的礦業(yè)權評估機構獨立評定估算形成的礦業(yè)權公允價值。按照礦業(yè)權價值進行賠償，是指經(jīng)過礦業(yè)權評估機構評估得出被壓覆礦業(yè)權的價值，并以此作為確定壓覆賠償金額的依據(jù)。
《民事審判指導與參考》（2013年第3輯）刊載的“侵害探礦權的損害賠償問題”案例評析中，最高人民法院認為，“根據(jù)《侵權責任法》的相關規(guī)定，侵害探礦權的，應承擔相應的侵權責任。對侵害探礦權的損害賠償，應是對探礦權作為一種獨立的用益物權財產(chǎn)價值的賠償，而不是僅指對探礦實際投入直接損失賠償。”最高人民法院在“大唐阿魯科爾沁旗新能源有限公司與赤峰市中金礦業(yè)有限公司財產(chǎn)損害賠償糾紛案”（(2019)內(nèi)04民終455號）《民事判決書》中認定：“探礦權和采礦權均實行有償取得制度，均屬于用益物權。依法取得的探礦權受法律保護，探礦權作為一種用益物權，其具有自身的價值，不僅包括探礦權人對其取得《礦產(chǎn)資源勘查許可證》范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的占有、使用權，還應包括探礦權人對礦產(chǎn)資源的物權收益權。因此，對于探礦權這種用益物權的損害賠償責任，應基于該種用益物權的財產(chǎn)價值來確定，即根據(jù)侵害探礦權的財產(chǎn)損失應按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算。”
三、
礦產(chǎn)資源壓覆補償應當以礦業(yè)權價值作為補償標準
筆者認為，礦業(yè)權屬于用益物權，礦產(chǎn)資源壓覆實際上造成礦業(yè)權人財產(chǎn)權益的損失，應當按照礦業(yè)權的市場價值進行補償。
（一）以礦業(yè)權價值作為補償標準符合物權保護的法律規(guī)定
在我國的法律框架體系中，礦業(yè)權(包括探礦權和采礦權)是由礦產(chǎn)資源所有權派生出來的用益物權，礦業(yè)權人依法對其權利范圍的礦產(chǎn)資源享有占有、使用、收益和處分的權利?！睹穹ǖ洹返谌俣艞l規(guī)定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利受法律保護。”
《礦產(chǎn)資源法》第三條中規(guī)定，國家保護探礦權和采礦權不受侵犯，保障礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序不受影響和破壞?！兜V業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號）第三條規(guī)定：“探礦權、采礦權為財產(chǎn)權，統(tǒng)稱為礦業(yè)權，適用于不動產(chǎn)法律法規(guī)的調整原則。依法取得礦業(yè)權的自然人、法人或其他經(jīng)濟組織稱為礦業(yè)權人。礦業(yè)權人依法對其礦業(yè)權享有占有、使用、收益和處分權。”
可見，礦業(yè)權作為用益物權，是礦業(yè)權人重要的財產(chǎn)權益，礦業(yè)權人的合法權益應該得到尊重和保護。
《民法典》第二百三十八條規(guī)定：“侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任。”第一千一百八十四規(guī)定：“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算。”最高人民法院編輯出版的《中華人民共和國民法典理解與適用》一書中，針對上述條款指出，“財產(chǎn)損害賠償應當以全部賠償為原則，計算財產(chǎn)損害，就是計算財產(chǎn)的直接損失和間接損失，然后實行全部賠償。由于損失通常體現(xiàn)為侵害發(fā)生后被侵權人財產(chǎn)的市場價格的減少，因此，此處的按照市場價格計算應為根據(jù)財產(chǎn)的市場價值的減少來計算。”
建設項目壓覆礦產(chǎn)資源，無論建設項目本身程序是否合法，無論壓覆行為是否經(jīng)過了行政審批，其壓覆的結果都是造成礦業(yè)權人物權權益受到損害。按照物權保護法律原則和法律規(guī)定，對于礦業(yè)權人用益物權因此受到的損害，項目建設主體應按照損失發(fā)生時的市場價格向礦業(yè)權人補償損失。
（二）137號文件規(guī)定的壓覆補償范圍不應作為壓覆礦業(yè)權補償?shù)姆梢罁?jù)
在礦產(chǎn)資源壓覆補償中，有一種觀點認為應當以國土資源部137號文件規(guī)定的補償范圍作為補償標準，在司法實踐中也不乏這樣的判例。137號文件規(guī)定，項目建設單位對礦業(yè)權人補償?shù)姆秶瓌t上應包括：“1.礦業(yè)權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）；2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失”。上述補償范圍通常屬于礦業(yè)權人直接損失，即礦業(yè)權人取得礦業(yè)權成本，進行勘查、礦山開發(fā)建設投資以及搬遷費用。
筆者認為，國土資源部137號文件不應作為礦產(chǎn)資源壓覆補償?shù)臉藴?，理由有二?/div>
第一，礦產(chǎn)資源壓覆補償糾紛屬于民事法律關系，國土資源部作為礦政管理部門系行政機關，無權對壓覆礦產(chǎn)資源賠償糾紛這一民事法律問題作出規(guī)定。137號文件的上述內(nèi)容，對處理壓覆礦業(yè)權賠償問題不具有強制性，不應作為處理壓覆礦業(yè)權賠償問題的依據(jù)。如最高人民法院在“廣元市茂成商貿(mào)有限責任公司、蘭渝鐵路有限責任公司探礦權糾紛案”（（2017）最高法民終494號）民事判決書中認定，“關于137號文，是由國土資源部印發(fā)的關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強調的是相關行政管理部門的審批管理職責，不能直接作為處理民事主體之間民事權益糾紛的依據(jù)。且從該文件內(nèi)容看，并沒有排斥民事主體之間以簽訂協(xié)議的方式解決補償問題。”
第二，國土資源部137號文件僅是規(guī)范性文件，法律位階較低。建設項目壓覆礦產(chǎn)資源補償糾紛，性質屬于物權損害賠償問題。損害賠償作為民事基本制度之一，唯立法機關通過法律形式方可予設定?！睹穹ǖ洹返诙偃藯l規(guī)定：“侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任。”第一千一百八十四規(guī)定：“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算。”而137號文件為國土資源部作出的規(guī)范性文件，其位階遠低于法律，故其與法律規(guī)定相沖突時，不能作為礦產(chǎn)資源壓覆補償?shù)姆梢罁?jù)。
綜上所述，筆者認為，在建設項目壓覆礦產(chǎn)資源的補償問題上，應正確認識其法律關系性質，準確把握礦業(yè)權的用益物權屬性，嚴格遵循物權保護原則和財產(chǎn)損害賠償原則。對于礦業(yè)權這種用益物權的損害賠償責任，應基于用益物權的財產(chǎn)價值來確定，而不能簡單地等同于權利人對該種用益物權的實際投入。（本文第一作者吳永高，系北京金誠同達律師事務所合伙人。長期從事土地和礦產(chǎn)等自然資源領域法律實務和理論研究工作，曾在原國土資源部法律中心工作多年，現(xiàn)為自然資源部法律顧問。聯(lián)系電話：13691099787）
*本文僅代表作者個人觀點，不構成任何平臺意見
責任編輯：陳鑫
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